Законодательные новеллы в сфере прокурорской деятельности

Просмотров: 320

Конституционная реформа по перераспределению полномочий Главы государства между Парламентом и Правительством коснулась и сферы прокурорской деятельности. Впервые за 22 года обновилось содержание нормы, предусмотренной пунктом 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан, установившей параметры деятельности прокурора:

1) осуществление в установленных законом пределах и формах высшего надзора за соблюдением законности на территории Республики Казахстан;

2) представление интересов государства в суде;

3) осуществление от имени государства уголовного преследования.

В реализацию этой конституционной новеллы Генпрокуратурой проведен значимый по содержанию объем работы, итогом которой стали законодательные новеллы в сфере прокурорской деятельности: Новый Закон «О прокуратуре» от 30 июня 2017 года и сопутствующие ему поправки, которые вошли в Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам их приведения в соответствие с нормами Конституции Республики Казахстан» от 11 июля 2017 года. Этими законодательными актами окончательно определен статус, компетенция, организация и порядок деятельности прокуратуры Республики Казахстан. Новым отраслевым Законом раскрыто одно из трех направлений прокурорской деятельности – осуществление высшего надзора за соблюдением законности.

Пределы и порядок остальных направлений прокурорского надзора урегулированы соответствующими законодательными актами (УПК, ГПК, КоАП и др.) Новый закон обозначил для прокуратуры следующие задачи:

1) защита и восстановление прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц, общества и государства;

2) выявление и устранение нарушений законности, причин и условий, им способствующих, а также их последствий;

3) координация деятельности правоохранительных и иных госорганов по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью.

На прокуратуру могут быть возложены и иные задачи, если они определены законом и актами Президента Республики Казахстан. Одним из новшеств закона является четкое закрепление полномочий прокуроров. В прежнем Законе «О Прокуратуре» 1995 года полномочия прокуроров были сильно размыты. Ни объема, ни пределов, ни обязанностей. Одни права. Не было чёт-ких рамок ответственности. Стояла одна задача – обеспечить точное и единообразное применение законов и устранить любые нарушения законности. Но в жизни нет ничего, что не подчиняется закону. Любую сферу регулирует соответствующий нормативный правовой акт. Поэтому прокуроры, в целях «обеспечения точного и единообразного применения законов и устранения любых нарушений законности» проверяли кого угодно и что угодно, пытаясь охватить необъятное и распыляя свой потенциал даже на второстепенные вопросы, которые и не требовали вмешательства. Стала обыденной практика дублирования прокурорами проверок других проверяющих органов, а это порядка 60-ти контролирующих органов. Никаких ограничений для назначения проверки. Прокурор мог принять в производство любую частную жалобу и начать по ней проверку. При этом чувствительные для большого количества граждан системные нарушения законности могли оставаться без должного внимания из-за нерационального использования имеющихся сил и средств. Новые подходы направлены на то, чтобы искоренить бесконечные проверки прокуроров.

Сужены основания для назначения прокурорами проверок в государственных органах. Государственные органы прокурор будет проверять только в тех случаях, если установлен факт невыполнения либо ненадлежащего выполнения своих полномочий иными уполномоченными государственными органами, к компетенции которых отнесена обязанность обеспечить контроль и надзор в соответствующей сфере общественных отношений. Это ограничение не распространяется на случаи назначения проверок для защиты прав, свобод и законных интересов лиц, общества и государства, если это необходимо для предотвращения необратимых последствий для жизни, здоровья людей либо безопасности государства, а также при осуществлении надзора за соблюдением законности в деятельности правоохранительных и специальных госорганов.

Основания для проверок хозяйствующих субъектов сокращены до минимума. Теперь проверки бизнеса будут назначаться только по поручению Президента Республики Казахстан либо Генерального Прокурора. Закон также ограничил подчиненных Генеральному Прокурору сотрудников в праве назначения проверок. К примеру, решения заместителей Генерального Прокурора, прокуроров областей и приравненных к ним прокуроров, прокуроров районов и приравненных к ним прокуроров о назначении и проведении проверки будут приниматься для защиты прав, свобод и законных интересов:

• лиц, которые в силу физических, психических и иных обстоятельств не могут самостоятельно осуществлять их защиту;

• неограниченного круга лиц;

• лиц, общества и государства, если это необходимо для предотвращения необратимых последствий для жизни, здоровья людей либо безопасности Республики Казахстан.

Данные ограничения не распространяются на назначение прокурорских проверок по поручениям Главы государства, Генерального Прокурора Республики Казахстан, а также на проверки, проводимые при осуществлении надзора за соблюдением законности в деятельности правоохранительных и специальных государственных органов. Положительным является то, что при новом подходе исключается излишняя подмена функций государственных органов и необоснованное назначение проверок. В отраслевом законе также теперь четко регламентированы права и обязанности проверяемых прокуратурой лиц. При осуществлении проверки прокурор не вправе требовать предоставления документов, информации, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, превышать установленные сроки проведения проверки, препятствовать нормальному функционированию проверяемого субъекта.

Конкретизированы сроки проведения проверок. Раньше прокуроры проверяли неограниченное время, что создавало неудобства в работе проверяемого субъекта. С нововведениями проверка должна проводиться не более тридцати календарных дней и может быть продлена только по согласованию с Генеральным Прокурором. Проверки прокурора должны будут регистрироваться в органах правовой статистики и специальных учетов. При этом ограничения в сроках и требование о регистрации не распространяются на проверки, проводимые в рамках уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства, законодательства об исполнительном производстве, административных правонарушениях, оперативно-розыскной и контрразведывательной деятельности. Ограничения по назначению проверок коснулись и порядка рассмотрения обращений.

Отраслевым законом определен исчерпывающий перечень категорий обращений, которые будет рассматривать прокурор. Как показала практика, граждане не используют свое законное право напрямую обжаловать решение или действие (бездействие) должностного лица вышестоящему должностному лицу, госоргану либо в суд. Это также повлияло на то, что прокуратура часто подменяла уполномоченные госорганы и разрешала за них проблемы граждан. Теперь при поступлении обращения прокурор не будет сразу же идти на проверку. Обращение перенаправят в тот орган, в компетенцию которого входит обязанность его рассмотреть. Все эти новеллы направлены на разделение зоны ответственности уполномоченных госорганов и прокуроров, повышение личной ответственности их руководителей. Одновременно это должно развить у людей мышление о том, что защита прав лежит на самом гражданине, путем обращения им в уполномоченный госорган либо суд.

В мировой практике большинство заявлений рассматривается именно в суде. Там человек приводит свои доводы, вместе обсуждают, суд даёт оценку и выносит решение. Это открытый процесс. Но в этом вопросе мы не отворачиваемся от чаяний людей. Наоборот, нами делаются конкретные шаги, чтобы гражданин мог найти ответ на свою жалобу по принципу «одного окна». В частности, 21 июля т.г. в Генпрокуратуре презентован Центр правоохранительных услуг. Такие же центры открыты и в регионах. Смысл состоит в том, чтобы обеспечить и предоставить гражданам на специальных площадках прокуратуры широкий спектр безвозмездных правовых услуг соответствующими специалистами (прокуроры, нотариусы, адвокаты, медиаторы, психологи, служба пробации, сотрудники акимата). Их основная задача – оперативное разрешение жалоб, повышение уровня доверия граждан к правоохранительным и государственным органам, устранение административных барьеров и бюрократии. Новшеством в законодательстве о прокуратуре является скорректированная система правовых актов прокурора. Теперь акты прокурора разделены на акты надзора и акты реагирования. Отличие актов надзора от актов реагирования в следующем. Акты надзора обязательны для рассмотрения госорганами. Такие акты вносятся непосредственно в госорган для устранения допущенных нарушений. Не рассмотрение актов влечет установленную законом ответственность. С актами реагирования все по-другому. Они не вытекают из полномочий прокурора по осуществлению высшего надзора, поэтому ответственности здесь нет. Актами реагирования прокурор лишь выражает свою позицию по тому или иному вопросу. К примеру, Законом исключены полномочия прокурора по осуществлению надзора за законностью судебных актов, не вступивших в законную силу. Прокурор, как участник процесса, вместо внесения протеста будет ходатайствовать о пересмотре решения. Акты реагирования в виде ходатайства и заявления реализуются только через суд. С их помощью инициируется вопрос о пересмотре судебных актов, а также законности действий и актов госорганов. Такие акты, как обращение и разъяснение закона, выступают своего рода предупреждением и направлены на недопущение возможных правонарушений. Они не обязательны для рассмотрения и по ним ответ не требуется. Содержание разъяснения закона изменено. Данный правовой акт будет предназначен для обеспечения общественной безопасности, предупреждения правонарушений, а также при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Из актов прокурорского надзора (реагирования) исключены «предостережение» и «предписание». Определены виды правовых актов, не подлежащих опротестованию, установлены основания и последствия принятия актов прокурорского надзора. Внесудебное принудительное исполнение актов прокурора исключено из закона, теперь оно будет осуществляться только в судебном порядке. Следует отметить, что единая система органов прокуратуры, сфера деятельности Генеральной прокуратуры, областных, районных и приравненных к ним прокуратур значительных изменений не претерпела. Сопутствующие Закону «О прокуратуре» законодательные поправки, направленные на ограничение и перераспределение полномочий прокуроров, внесены в Уголовно-процессуальный кодекс, Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный кодекс. В частности, изменения в УПК ограничили право прокурора на изъятие по собственной инициативе уголовного дела у органа расследования для приема в свое производство либо для передачи другому органу расследования. Теперь он сможет это сделать только по ходатайству участников процесса либо органов расследования. Данное ограничение не распространяется на Генерального Прокурора.

Начальникам следственного отдела и органа дознания предоставлено право рассматривать жалобы на действия следователя и дознавателя. Главным новшеством КоАП является то, что изменен порядок пересмотра Верховным Судом вступивших в законную силу судебных актов по административным делам. Теперь Председатель Верховного Суда и председатель специализированной судебной коллегии Верховного Суда смогут инициировать пересмотр постановлений суда. Для этого лица, привлеченные к административной ответственности, потерпевшие, их законные представители, защитники и представители юридических лиц вправе самостоятельно обратиться в Верховный Суд с ходатайством о внесении представления. Такое же право предусматривается и для центральных органов. Ходатайство о внесении представления должно соответствовать требованиям, предусмотренным статьей 848 КоАП. При этом в обязательном порядке в ходатайствах участники процесса должны указать на наличие оснований, а именно:

• исполнение оспариваемого постановления может привести к тяжким необратимым последствиям для жизни, здоровья людей либо для экономики и безопасности Республики Казахстан;

• постановление нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы;

• постановление нарушает единообразие в толковании и применении норм права.

Аналогичные требования предусмотрены для подаваемого в органы прокуратуры ходатайства о принесении кассационного протеста. В силу части 5 статьи 851 КоАП названные основания являются исключительными случаями, когда Верховный Суд вправе пересмотреть вступившие в силу судебные акты по делам об административных правонарушениях. Изменения в ГПК коснулись и порядка обжалования решений судов по гражданским делам. Согласно новой редакции статьи 435 ГПК по ходатайствам участников процесса Генеральный Прокурор вправе приносить протесты только по гражданским делам, рассмотренным с участием прокуроров. Часть 2 статьи 54 ГПК обязывает прокурора участвовать только в трех случаях, если спор затрагивает интересы государства, общества и граждан, которые самостоятельно не могут себя защитить. Это значит, что рассматривать ходатайства о принесении протестов в Верховный Суд на судебные акты по другим спорам Генеральная прокуратура больше не вправе. Граждане и юридические лица должны будут обжаловать вступившие в силу решения только в Верховный Суд. Также в исключительных случаях судебные акты могут быть пересмотрены по представлению Председателя Верховного Суда. Принятые законодательные новеллы открывают новые перспективы для совершенствования прокурорского надзора в целом и позволят повысить его эффективность с учетом такого важного приоритета, как повышение доверия населения.

Марат АХМЕТЖАНОВ,

заместитель Генерального Прокурора Республики Казахстан,

государственный советник юстиции 3-го класса