Природоохранная деятельность российской прокуратуры в сфере добычи нефти и газа

Просмотров: 129

Недра Республики Казахстан и Российской Федерации содержат значительные запасы полезных ископаемых, в том числе углеводородного сырья – нефти и газа. Бесперебойное функционирование нефтегазового сектора является одним из важнейших элементов в системе преодоления кризисных явлений в экономике. Поэтому несоблюдение требований природоохранного законодательства при их добыче влечет не только причинение прямого ущерба природным ресурсам, но и создает угрозу экономической безопасности наших стран, составляющих основу Таможенного Союза.

По масштабам и физическим особенностям воздействия на природную среду нефтегазовый комплекс относится к отраслям народного хозяйства, обладающим исключительно высокой экологической опасностью. Нефтегазодобывающая и перерабатывающая отрасли промышленности являются крупными загрязнителями окружающей среды и оказывают негативное химическое и физическое воздействие на все природные компоненты: земли, недра, леса, атмосферный воздух, водные объекты, животный мир, ландшафты и экологические системы в целом. В регионах, где сосредоточены предприятия отрасли, экологическая обстановка характеризуется как неблагополучная, а уровень загрязнения окружающей среды оценивается как высокий.

В Российской Федерации ежегодно происходят утечки нефти в результате аварий на внутрипромысловых трубопроводах.

Например, в 2015–2016 гг. Ямало-Ненецким природоохранным прокурором в ходе проверки были установлены факты загрязнения нефтесодержащей горючей жидкостью территорий Тарасовского, Харампурского, Южно-Харампурского, Комсомольского и Барсуковского месторождений. По постановлениям прокурора виновные юридические и должностные лица были привлечены к административной ответственности в виде штрафов. Аналогичные нарушения выявлены при разработке Вынгапуровского, Вынгаяхинского, Карамовского и Средне-Итурского месторождений. Сумма наложенных по постановлениям прокурора административных штрафов превысило 500 тыс. руб. По иску Ханты-Мансийского природоохранного прокурора суд возложил на нефтедобывающею компанию обязанность возместить ущерб, причиненный загрязнением нефтепродуктами реки Пучип-Игый в Нефтеюганском районе и озера вблизи г. Пыть-Яха, на сумму свыше 9 млн рублей. В Самарской области прокуратурой Дерюжевского района по результатам проведенной проверки привлечены к административной ответственности в виде штрафа лица, виновные в разливе нефтепродуктов из скважины с последующим загрязнением почвы и воды реки Сосновка.

Основными причинами разливов углеводородного сырья являются механические повреждения нефтепроводов, коррозия металла труб, брак строительно-монтажных работ. Неудовлетворительное положение складывается с эксплуатацией внутрипромысловых трубопроводов. Построенные еще в советский период, они требуют принятия неотложных мер по приведению их в безопасное состояние.

Представляется, что сложившаяся ситуация требует усиления прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране окружающей среды предприятиями нефтегазового комплекса.

Анализ работы российских прокуроров свидетельствует о том, что к наиболее распространенным нарушениям законов в сфере добычи нефти и газа можно отнести: добычу полезных ископаемых без акта, удостоверяющего горный отвод; самовольное занятие и загрязнение земельных участков; неисполнение условий лицензионных соглашений; строительство производственных объектов по добыче углеводородного сырья без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Проиллюстрируем нарушения законодательства и принимаемые меры прокурорского реагирования на них на следующих примерах.

Размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов без проведения государственной экологической экспертизы (далее – ГЭЭ). Так, газодобывающими предприятиями в Астраханской области осуществлялось строительство буровых установок в районе одной из скважин по проектам, не имеющим положительного заключения ГЭЭ на предоставление в пользование участка недр. Комитету природных ресурсов области прокуратурой было поручено приостановить незаконное строительство объекта, привлечь к административной ответственности виновных. Аналогичные нарушения допускались и другими предприятиями Астраханской области в ходе строительства разведочных скважин. Такие же нарушения были выявлены в ходе проверок в Республике Дагестан, Тюменской области и Ямало-Ненецком автономном округе.

Самовольное недропользование. В нарушение требований ст. 7 Закона о недрах, в Ямало-Ненецком автономном округе рядом с газодобывающими предприятиями осуществлялась добыча газа из скважин без оформления в установленном законом порядке горного отвода. На ряде месторождений не были оформлены горные отводы либо работы велись по просроченным документам.

Самовольное занятие земельных участков, нарушение установленных законом требований по приведению временно занимаемых земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению. В нарушение требований ст. 25, 26, 28 Земельного кодекса РФ многие предприятия допускали самовольный захват земельных участков при эксплуатации объектов.

Так, одно из предприятий в Ханты-Мансийском автономном округе, в течение двух лет имело задолженность по возврату более 500 га земель и являлось крупнейшим должником по возврату земель, предоставляемых во временное пользование. В связи с этим предприятие было привлечено к административной ответственности за самовольное занятие земельного участка, а также за несвоевременный  возврат земель.

Были выявлены нарушения земельного законодательства со стороны другого газотранспортного предприятия в Тюменской области, выразившиеся в несвоевременном оформлении земельного отвода и захламлении земель.

Неисполнение лицензионных соглашений. В Республике Башкортостан одним из газотранспортных предприятий не выполнялись основные условия лицензионного соглашения по объемам и срокам работ, чем срывались сроки освоения газоконденсатных месторождений  Саратовско-Беркутовской зоны.

Аналогичные нарушения были допущены в Астраханской области. Например, не осуществлялись предусмотренные в лицензии газификация одного из районов и экологический аудит. Прокуратурой в представлении, внесенном в комитет природных ресурсов области, был поставлен вопрос о приостановлении действия лицензий на разработку газоконденсатного месторождения и на захоронение в пласт отходов производства.

С нарушением условий лицензионного соглашения осуществлялось недропользование на ряде месторождений в районе городов Уренгой и Ноябрьск Ямало-Ненецкого автономного округа России.

Томская межрайонная природоохранная прокуратура проверила исполнение законодательства при разработке нефтегазодобывающими предприятиями месторождений углеводородного сырья. Было установлено, что на 22 месторождениях нарушены условия лицензий и требований технических проектов, при разработке месторождений углеводородного сырья. По итогам проверки природоохранный прокурор возбудил в отношении виновных организаций и их должностных лиц 40 дел об административных правонарушениях. Общая сумма наложенных штрафов превысила 12 млн рублей.

Оренбургским природоохранным прокурором было установлено, что в 2014–2015 гг. при эксплуатации месторождений нефти, расположенных на территории девяти районов Оренбургской области, в нарушение требований законодательства не были выполнены условия лицензионных соглашений и технических  проектов на разработку месторождений. В частности, не исполнены обязательства по утилизации попутного нефтяного газа в объеме 95 %. Виновные юридические лица были привлечены к административной ответственности. В настоящее время в судах рассматриваются исковые заявления прокурора о возложении указанные организации обязанности по выполнению условий лицензионных соглашений.

Аналогичное нарушение было выявлено Печорским природоохранным прокурором Республики Коми – нефтедобывающие компании вместо принятия мер по эффективному использованию добываемого нефтяного газа сжигали его. По фактам выявленных нарушений Печорская природоохранная прокуратура возбудила 8 дел об административных правонарушениях. В целях реального устранения выявленных нарушений природоохранная прокуратура направила в суд три исковых заявления о возложении обязанности обеспечить на эксплуатируемых месторождениях минимальный уровень утилизации нефтяного газа, предусмотренный проектной документацией. Все иски удовлетворены в полном объеме.

К сожалению, органы Российской Федерации, осуществляющие федеральный и региональный государственный экологический надзор, не в полной мере реализуют предоставленные им полномочия. Имеют место случаи, когда указанными органами не исполняются требования статей 5 и 65 Закона об охране окружающей среды в части осуществления государственного экологического надзора за устранением выявленных ими нарушений природоохранного законодательства и за соблюдением недропользователями условий, содержащихся в лицензиях.

Минприроды России недостаточно активно принимало меры по отзыву лицензий, условия которых не исполняются. Органы геологического контроля не всегда информируют органы прокуратуры о фактах безлицензионного пользования недрами, не в полной мере используют возможности законодательства по прекращению недропользования в случаях нарушения сроков выполнения и объемов работ, установленных лицензионными соглашениями. Так, например, Томская межрайонная природоохранная прокуратура по итогам выявленных нарушений законодательства при разработке нефтегазодобывающими предприятиями месторождений углеводородного сырья в деятельности шести предприятий, осуществляющих добычу нефти и газа в Томской области, не только привлекла предприятия к ответственности, но и одновременно внесла руководителю управления Росприроднадзора по Томской области представление, в котором поставила вопрос о дисциплинарном наказании должностных лиц, виновных в ненадлежащем исполнении контрольных полномочий в сфере добычи нефти и газа.

Приведенные выше примеры – это только часть выявленных фактов низкой активности природоохранных государственных органов. Вместе с тем, следует отметить, что по результатам прокурорских проверок природоохранными органами были приняты адекватные меры правового реагирования на допущенные правонарушения. Были также приняты и соответствующие меры прокурорского реагирования.

Среди основных проблем обеспечения требуемого уровня промышленной безопасности на опасных производственных объектах нефтегазового комплекса является неудовлетворительное состояние геологоразведочных скважин на нефть и газ. При изменившихся экономических условиях эти скважины частично не имеют балансодержателя и являются бесхозяйными.

Наличие массива ликвидированных и законсервированных скважин, контроль над состоянием которых не осуществляется либо осуществляется крайне неудовлетворительно, представляет реальную угрозу экологической и промышленной безопасности. В любой момент как природные, так и антропогенные факторы, могут стать причиной аварий.

Так, например, в одной из областей Российской Федерации в границах горного отвода, предоставленного нефтедобывающей компании на основании лицензии и лицензионного соглашения, расположены поисково-разведочные скважины, пробуренные в 1978–1989 гг. Указанные скважины этой организации не передавались на баланс этой организации и являются государственной собственностью. В лицензионном соглашении отсутствует обязанность провести работы по ликвидации скважин. Часть скважин, согласно акту межведомственной комиссии от 1990 г., признана ликвидированной. Однако в действительности в настоящее время они не ликвидированы, не приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, экологическую безопасность в соответствии с нормами промышленной безопасности. Нарушение норм действующего законодательства создает опасность для жизни и здоровья неопределенного круга лиц, окружающей природной среды из-за высокой вероятности аварий на скважинах, в результате которых возможен выброс сильнодействующих отравляющих веществ в атмосферный воздух.

По иску прокуратуры области состоялось решение районного суда, оставленное в силе кассационным определением Судебной коллегии по гражданским делам областного суда и определением Верховного Суда РФ. В соответствии с указанным решением суда, обязанность по включению поисково-разведочных скважин в реестр государственной собственности, регистрации их в реестре опасных производственных объектов,  организации работ по их надлежащей ликвидации и приведению в соответствие с требованиями законодательства о промышленной безопасности возложена на Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в области. Организация, на лицензионном участке которой расположены эти скважины, обязана принять их под наблюдение после надлежащей ликвидации.

По информации Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на нераспределенном фонде недр (т.е. на участках, не переданных пользователям по лицензиям) имеется более 130 тыс. аналогичных объектов.

Меры, принимаемые осуществляющим полномочия по управлению и распоряжению федеральным имуществом органом по ремонту, ликвидации аварийных или выполнивших свое назначение скважин, минимальны и мало влияют на сложившуюся ситуацию.

Материалы прокурорских проверок исполнения законодательства об охране и использовании недр (главным образом, в процессе освоения месторождений углеводородного сырья) свидетельствуют о том, что наиболее распространенные правонарушения в этой сфере в целом сохраняются.

Основной причиной сложившегося положения следует считать недостатки в выполнении государственными природоохранными органами возложенных на них надзорных функций. Наиболее характерный пример тому – большое количество объектов недропользования, строящихся и действующих без положительного заключения ГЭЭ. Останавливать производство или строительство в нынешней сложной социально-экономической обстановке представляется нецелесообразным, а проведение экспертизы строящегося или действующего объекта не предусмотрено Федеральным законом «Об экологической экспертизе».

Как отмечается в литературе, в России активность реагирования специализированных природоохранных прокуратур на нарушения природоохранного законодательства по всем учитываемым статистическим показателям выше, чем у территориальных прокуратур. Наиболее существенными результатами отличается деятельность межрегиональных природоохранных прокуратур, объединённых по бассейновому принципу в Волжскую природоохранную прокуратуру, подчинённую непосредственно Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Как показывает практика, повышение статуса прокуратуры позволяет: иметь целостную картину состояния законности в сфере охраны природы соответствующего региона, своевременно реагировать на экологические правонарушения межрегионального характера, проводить проверки одновременно по всему экологически неблагополучному региону и ставить вопрос об устранении выявленных нарушений природоохранительного законодательства не только на местах, но и перед центральными органами власти.

Нельзя не согласиться с О.Т. Сериковым в том, что специализированная природоохранная прокуратура имеет правовую и фактическую независимость от местных властей. Другие природоохранные и контролирующие органы в силу зависимости от исполнительной власти положения часто вынуждены идти на компромиссы, так как исполнительная власть принимает окончательные экологические и экономические решения.

Подводя итог изложенному, сделаем несколько выводов.

В ходе проводимых органами российской прокуратуры проверок в сфере добычи нефти и газа выявлялись нарушения, связанные с неисполнением нефтегазодобывающими предприятиями обязанностей по содержанию в надлежащем состоянии геологоразведочных скважин, находящихся на лицензионных участках, а также вводу скважин в эксплуатацию.

Большинство нарушений предприятиями топливноэнергетического комплекса, осуществляющими недропользование, прокурорами было выявлено в Арктической зоне Российской Федерации. Основной вред окружающей среде наносится в результате прорывов нефтяных трубопроводов и бездействия эксплуатирующих их организаций при необходимости устранения негативных последствий нефтяных разливов.

В настоящее время в Российской Федерации в результате принятия мер прокурорского реагирования удалось снизить объем сжигаемого на факельных установках недропользователей попутного нефтяного газа.

Значительная зависимость экономики от нефтегазодобывающей отрасли обусловливает необходимость повышения координационными и надзорными мерами эффективности деятельности правоохранительных органов по выявлению и пресечению фактов совершения правонарушений и преступлений в сфере экологической безопасности в топливно-энергетическим комплексе.

Учитывая, что недра являются одним из компонентов окружающей среды, и любое негативное  воздействие на них оказывает влияние на другие компоненты окружающей среды, такие как животный мир, вода, лес и др., полагаем необходимым внедрение практики привлечения к ответственности и взыскания причинного ущерба не только, например, за разлив нефти, но и за негативные последствия, наступившие вследствие этого для объектов животного мира, водных биоресурсов, леса.

С сожалением стоит признать незначительный научный интерес к вопросам прокурорского надзора за исполнением законов в сфере добычи нефти и газа, хотя эта тема затрагивается в ряде работ, опубликованных в последние годы5. Вместе с тем отметим, что исследованию проблем применения природоохранного законодательства в сфере недропользования и прокурорского надзора за исполнением соответствующего законов уделялось внимание в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В связи с этим полагаем целесообразным налаживание обмена положительным опытом научного исследования природоохранной деятельности прокуратур Республики Казахстан и Российской Федерации в сфере добычи нефти и газа.

Аннотация. Статья посвящена вопросам природоохранной деятельности российской прокуратуры в сфере добычи нефти и газа. Авторами рассматриваются основания и порядок применения мер прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов о недропользовании.

Приводится система наиболее типичных нарушений законодательства о недропользовании, разработанная на основе анализа результатов прокурорско-надзорной деятельности в рассматриваемой сфере. Отдельное внимание в статье уделено вопросам предотвращения разливов углеводородного сырья правовыми методами.

 

Ключевые слова: прокуратура, типичные нарушения, правовая охрана недр, нефть, газ, добыча сырья.

Денис ДОБРЕЦОВ

Ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук

 

Михаил КАКИТЕЛАШВИЛИ

 

Ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук